των Σ. Ρομπόλη και Β. Μπέτση
Η μνημονιακή νομοθεσία (2010-2016) στην Ελλάδα για την κοινωνική ασφάλιση δεν δημιούργησε μόνο εννοιολογικές συγχύσεις (π.χ. το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης ορίζεται ως δημοσιονομικό αντί ως κοινωνικό-οικονομικό ζήτημα, η βασική σύνταξη ορίζεται ως κοινωνική-ασφαλιστική ή ως προνοιακή παροχή;). Έκανε πολλά περισσότερα. Μείωσε δραστικά τις συντάξεις, αποσύνδεσε εισφορές-παροχές, διέρρηξε τη σχέση εισφορών-ανταπόδοσης, αύξησε το όριο ηλικίας συνταξιοδότησης και τον χρόνο ασφάλισης, συνέβαλε στη διχοτόμηση της σύνταξης σε βασική (από το 2016 ονομάζεται εθνική) και αναλογική κ.α.
Επίσης, συντέλεσε στη μετατόπιση από την κρατική ευθύνη στην ατομική, δηλαδή στον ασφαλισμένο, με το σύστημα των νοητών ατομικών λογαριασμών. Ας προσθέσουμε και την μείωση των κύριων και επικουρικών συντάξεων. Μια ακόμη συνέπεια της μνημονιακής νομοθεσίας ήταν η συμβολή της στον σταδιακό περιορισμό της κρατικής χρηματοδότησης του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης (18 δισ. ευρώ το 2009, 9 δισ. ευρώ το 2019) και στην κατάργηση της κρατικής χρηματοδότησης στην επικουρική ασφάλιση. Και δεν είναι μόνο αυτά.
Η μνημονιακή νομοθεσία συνέβαλε στη μείωση των συνταξιοδοτικών παροχών κατά 65 δισ. ευρώ (στο διάστημα 2010-2018 κατά 45% περίπου), στον καθορισμό ελάχιστων παροχών με βάση τις δημοσιονομικές δυνατότητες, στην εφαρμογή της ρήτρας του μηδενικού ελλείμματος, στην μείωση των δαπανών της φαρμακευτικής και υγειονομικής περίθαλψης και στον διοικητικό, κατά βάση, χαρακτήρα της ενοποίησης των ασφαλιστικών ταμείων.
Παράλληλα, η μνημονιακή νομοθεσία υπέταξε το κοινωνικό-ασφαλιστικό σύστημα της χώρας μας στις ανάγκες της αποπληρωμής χρέους, καθώς και στους δημοσιονομικούς περιορισμούς. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να λειτουργεί ως μηχανισμός προσαρμογής στις κατευθύνσεις -και στις ασκούμενες πολιτικές- της εσωτερικής υποτίμησης.
Όπως προκύπτει εκ του αποτελέσματος, η εφαρμογή των συγκεκριμένων πολιτικών επέφερε σημαντική αύξηση των συνταξιοδοτικών δαπανών ως ποσοστό του ΑΕΠ (από 13,7% του ΑΕΠ το 2009 σε 16,2% του ΑΕΠ το 2060), λόγω της απώλειας του ΑΕΠ κατά 27% μέχρι το 2016. Έτσι προέκυψε απόκλιση από την ανάγκη μίας πορείας πραγματικής εξυγίανσης, εξορθολογισμού και ανασύστασης του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης.
To γεγονός αυτό αποδεικνύεται από την διαπίστωση ότι η μεγάλη καινοτομία της μνημονιακής ασφαλιστικής νομοθεσίας δεν ήταν η οικονομική βιωσιμότητα και η κοινωνική αποτελεσματικότητα του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης. Ήταν το “ξεφλούδισμα” της κοινωνικής ασφάλισης, μέσω της δημοσιονομικής πειθαρχίας και της σταδιακής μείωσης της κρατικής χρηματοδότησης.
Αποφάσεις του Συμβουλίου Επικρατείας για το ασφαλιστικό
Στις συνθήκες αυτές, οι πρόσφατες (4/10/2019) αποφάσεις της Ολομέλειας του Συμβουλίου Επικρατείας –σύμφωνα με έγκριτους σχολιασμούς νομικών της κοινωνικής ασφάλισης– αναφέρονται σ’ ένα τμήμα των μνημονιακών αλλαγών του Ν. 4387/2016 που κρίθηκε ως αντισυνταγματικό. Για παράδειγμα, κρίθηκαν αντισυνταγματικά:
- Το επίπεδο εισφορών των αυτοαπασχολούμενων και των ελεύθερων επαγγελματιών.
- Ο επανυπολογισμός των επικουρικών συντάξεων, καθώς και αυτών που αθροιζόμενες με την κύρια σύνταξη υπερέβαιναν μηνιαίως τα 1.300 ευρώ.
- Το χαμηλό ποσοστό αναπλήρωσης της ανταποδοτικής σύνταξης, ιδιαίτερα των ασφαλισμένων με αρκετά χρόνια ασφάλισης, τους οποίους οδηγεί σε χαμηλά επίπεδα συντάξεων.
Παράλληλα, η Ολομέλεια του Συμβουλίου Επικρατείας έκρινε ως συνταγματική:
- Την υπαγωγή των ασφαλιστικών ταμείων όλων των ασφαλισμένων και των συνταξιούχων στον ΕΦΚΑ.
- Τον επανυπολογισμό των κύριων συντάξεων με βάση την απόφαση 31/12/2014 και τις μειώσεις των κύριων συντάξεων, με δεδομένο της εκπόνησης αναλογιστικών μελετών.
- Την εγγύηση από το κράτος της χρηματοδότησης του κοινωνικο-ασφαλιστικού συστήματος σε περίπτωση προβλήματος και ανάγκης χρηματοδότησης.
Ειδικότερα, το Συμβούλιο Επικρατείας απέρριψε ως εσφαλμένη και κατά παράβαση του άρθρου 22 παρ. 5 του Συντάγματος, την απαγόρευση κάθε χρηματοδότησης των επικουρικών συντάξεων από τον κρατικό προϋπολογισμό. Το επιχείρημα των δικαστών είναι ότι το κράτος έχει εγγυητική ευθύνη και σε σχέση με την επικουρική ασφάλιση, επειδή η επικουρική ασφάλιση καθιερώνεται ως υποχρεωτική και όχι ως προαιρετική, όπως ακριβώς συμβαίνει με την κύρια ασφάλιση.
Η ιδιωτικοποίηση της επικουρικής ασφάλισης
Στην προοπτική αυτή –σύμφωνα με το Συμβούλιο Επικρατείας– απαιτείται να παρασχεθεί στο νομοθέτη η δυνατότητα (αφού λάβει γνώση της ακυρωτικής απόφασης) να προβεί σε νέα, σύμφωνη με το Σύνταγμα, ρύθμιση του ζητήματος που αφορούν οι κριθείσες ως αντισυνταγματικές διατάξεις. Κατά συνέπεια, η δημόσια συζήτηση και οι ασκούμενες κοινωνικο-ασφαλιστικές πολιτικές απαιτείται να εστιαστούν σε ένα βέλτιστο δεύτερο πυλώνα, την επικουρική ασφάλιση.
Αυτή πρέπει να στηρίζεται σε μια καλά σχεδιασμένη στρατηγική, βασιζόμενη στις αρχές της κοινωνικής ασφάλισης, των συνταξιοδοτικών οικονομικών και της αναλογιστικής επιστήμης. Αυτό σημαίνει ότι ένας κεφαλαιοποιητικός δεύτερος πυλώνας, ιδιωτικά διαχειριζόμενος, έχει αποδειχτεί ότι δεν είναι πάντα αποτελεσματικός και αποδοτικός. Αυτό ισχύει ιδιαίτερα σε χώρες που είναι λιγότερο αναπτυγμένες και στις οποίες οι κεφαλαιαγορές δεν έχουν το απαιτούμενο βάθος και την απαιτούμενη ρευστότητα.
Επομένως, η έννοια της συνταγματικότητας στο συγκεκριμένο ζήτημα σημαίνει ότι η επικουρική ασφάλιση θα πρέπει να επανασχεδιαστεί σύμφωνα με τις αρχές της κοινωνικής ασφάλισης, δηλαδή τις αρχές της αλληλεγγύης, της ισότητας και της αναλογικότητας. Αυτές εμπεριέχονται σε ένα δημόσιο αναδιανεμητικό σύστημα καθορισμένων παροχών με κρατική εγγύηση.
Έτσι, από την άποψη αυτή, αναδεικνύεται με τον πιο εύληπτο τρόπο, ότι η Ολομέλεια του Συμβουλίου Επικρατείας δεν υπαγορεύει την ultra κεφαλαιοποίηση, την ιδιωτικοποίηση του ΕTEAEΠ (Ενιαίο Ταμείο Επικουρικής Ασφάλισης και Εφάπαξ Παροχών), δηλαδή της επικουρικής ασφάλισης.
Τέλος, μετά τις αποφάσεις του Συμβουλίου Επικρατείας, από οικονομική άποψη η συνταξιοδοτική δαπάνη στην Ελλάδα διαμορφώνεται –σύμφωνα με εκτιμήσεις μας– σε επίπεδα κάτω του ανώτατου ορίου του 16,2% του ΑΕΠ κατά την περίοδο 2020-2060.
Πιο συγκεκριμένα, το 2020 θα είναι 14,3% του ΑΕΠ (13,4% του ΑΕΠ πριν τις αποφάσεις του Συμβουλίου Επικρατείας), το 2030 12,7% του ΑΕΠ (12% του ΑΕΠ πριν τις αποφάσεις), το 2040 13,6% του ΑΕΠ (12,9% του ΑΕΠ πριν τις αποφάσεις), το 2050 13,2% του ΑΕΠ (12,5% του ΑΕΠ πριν τις αποφάσεις) και το 2060 θα είναι 12,2% του ΑΕΠ (11,5% του ΑΕΠ πριν τις αποφάσεις).